Curundú es un barrio marginal del distrito capital, con sus casas de madera ahogadas de pobreza, vicio e inseguridad, en medio de la riqueza de la gran urbe. Desde los rascacielos ubicados a unas pocas cuadras se contempla con tranquilidad, como si se tratase de una pintura, la extensión exacta de dicho vecindario.
El 21 de marzo del 2007 Curundú ardió. Las pesquisas indicaron que el incendio se produjo por "bombas molotov", lanzadas por pandilleros, probablemente menores de edad, en represalia a acciones de grupos rivales. Los pandilleros, además, retardaron la intervención de los bomberos. Tres muertes resultaron del siniestro, todas de menores de edad, dos infantes y una adolescente con discapacidad, que quedaron atrapados por las llamas en momentos en que no había adultos ocupados de su cuidado y protección. Más de cien familias perdieron sus hogares.
De las llamas de Curundú surgió, de un modo totalmente inesperado, un nuevo proceso de reforma de la Ley 40 de 1999. Digo nuevo e inesperado porque en el 2006 una serie de cuestionamientos por parte del Jefe de la Policía Nacional condujeron a la conformación de una comisión inter-institucional que a lo largo de varios meses y muchas reuniones hizo un análisis técnico de las posibles deficiencias en el texto y en la aplicación de la Ley 40, e hizo una serie de recomendaciones y propuestas para superar los problemas detectados.
Participaron en dicha comisión ministros, diputados, magistrados, la Jefa del Ministerio Público y el Jefe de la Policía, quienes dejaron en manos de los funcionarios de sus respectivas instituciones la elaboración de un documento extenso y prolijo sobre qué medidas administrativas había que tomar y qué disposiciones legales reformar para pavimentar los caminos por los que debía transitar diariamente la justicia. No había medidas espectaculares. No se recomendaba tampoco el aumento de las penas. Había, eso sí, una enorme cantidad de trabajo que hacer.
Terminada la elaboración técnica de aquel informe, el espíritu de la reforma había abandonado su cuerpo. No había en el dictamen final nada que hiciera noticia, o que fuera a impactar la opinión que circulaba ampulosamente en los medios de comunicación. Crear programas para la supervisión de medidas no privativas de libertad, asignar partidas para la creación de nuevos tribunales y fiscalías, o capacitar a los miembros de la policía en materia de derechos, eran frases aburridoras.
Afinar las competencias entre el juez penal y el juez de cumplimiento, y distinguir con precisión conceptual entre la libertad condicional, el reemplazo de pena y la rebaja de pena, no incrementaría los niveles de adrenalina de ninguna sala de redacción. El documento se quedó allí. Cómodo bajo el polvo que se acumula en los anaqueles. Ni siquiera el fuego de Curundú pudo devolverlo a la vida.
La reforma llevada a cabo por la Ley 15 del 22 de mayo del 2007 nació, no de un informe técnico, sino de las llamas rojas, azules y amarillas que devoraron parte de Curundú aquella noche.
A escasos doce días del fuego, cuando no se habían terminado de barrer las cenizas, pero seguía acumulándose la presión por acciones inmediatas a través de la radio, prensa y televisión, la Ministra de Gobierno y Justicia presentó ante el hemiciclo legislativo el Proyecto de Ley 292, titulado "medidas especiales para garantizar la seguridad ciudadana", preparado en un santiamén, tras una intensa reunión de fin de semana de "los tres Órganos" del Estado.
De las 34 disposiciones que integraban la iniciativa del Ejecutivo, 9 modificaban la Ley 40 de 1999. Las otras disposiciones estaban dirigidas a reformar el Código Penal, el Libro Tercero del Código Judicial que trata de los procedimientos penales, el Código Fiscal, la ley de aduanas, la de migración y la que organiza el MIDES. Es decir, la reforma estuvo dirigida, principalmente, a introducir modificaciones en la justicia penal ordinaria y, como secuela, en la especial de adolescentes.
Así, se elevaron algunas penas. Entre los cambios introducidos más destacados está la prisión por el homicidio doloso que fue elevada de 20 a 30 años, y por pandillerismo que se fijó en un rango de 7 a 14 años. También se flexibilizó el tipo penal definido como pandillerismo, pues se incluyó la tenencia o posesión de armas de fuego como uno de los dos elementos que califican al grupo como pandilla.
Se introdujeron una serie de agravantes comunes, entre las cuales está el valerse de una persona menor de edad. Se ampliaron las potestades de la fiscalía en el allanamiento, retención y detención de las personas. Un asesor legislativo me comentó: “Es la Ley Patriota panameña.”
Este contexto ayuda a acotar el perfil de la reforma a los 11 artículos de la Ley 40 modificados por la Ley 15. El Proyecto 292 había propuesto que el Ministerio Público pudiese retener a un adolescente por 72 horas antes de decidir si formularía cargos en su contra, en consonancia con una reforma del Código Judicial que establecía similares plazos. Estas 72 horas serían adicionales a las 24 con que cuenta la Policía Nacional, luego de aprehenderlo en flagrancia. La Ley 40 exigía que los cargos se formulasen dentro de la 24 horas siguientes a la captura en flagrancia. Al final, se aprobó que este periodo se ampliase de 24 a 48 horas, e igual modificación se le aplicó al Código Judicial.
La ley 15 de 2007 mantuvo el carácter improrrogable de la detención preventiva pero amplió su duración, en ciertos casos, a nueve meses. Incluyó la extorsión y la asociación ilícita en la lista de delitos que pueden ser sancionados con pena de prisión y elaboró un muy detallado menú que limita la duración máxima de la prisión a 12 años sólo para el homicidio agravado; a 10 para el homicidio doloso, secuestro agravado y terrorismo; a 9 para la violación sexual, el tráfico de drogas y el secuestro; a 6 para las formas agravadas de robo y comercio de armas ilícitas; y a 4 y 3 años para otros delitos definidos específicamente.
Esta nueva definición de la pena máxima de prisión tiene la ventaja de que se asegura que las cuantías señaladas no superen o igualen las establecidas en el Código Penal y no constituye un aumento general para todos los delitos.
Aunque hay otros cambios de menor significación, menciono por último, uno que no es menor: la adscripción al Ministerio de Gobierno y Justicia del Instituto de Estudios Interdisciplinarios, ente creado por la Ley 40 para la administración de sanciones y medidas. Originalmente, dicho ente estuvo adscrito al Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia (MINJUMNFA), que a su vez fue re-estructurado por la Ley 29 del 2005 y re-convertido en Ministerio de Desarrollo Social (ahora MIDES).
Aunque la complejidad de la materia recomienda un tratamiento más extenso y detallado, este traslado de ubicación orgánica puede ser descrito como una amenaza y como un reto. Como amenaza, porque la proximidad institucional al sistema penitenciario, el rincón más criminógeno de toda la institucionalidad pública y con una larga lista de agravios contra los derechos humanos, podría reforzar los vicios y problemas que no han podido ser resueltos hasta ahora por las autoridades que en los últimos 13 años se han encargado de administrar la privación de libertad de menores de edad, desde que ésta era función del Tribunal Tutelar de Menores, entidad adscrita, precisamente, al Ministerio de Gobierno y Justicia.
Como reto, porque aun hay que desarrollar una política pública en materia de resocialización, con un marco legal claramente definido, con un sistema de indicadores enfocados en la protección de los derechos de los adolescentes y una asignación de recursos que sea de la misma magnitud que la voluntad política declarada. Una política pública completa es la que, además, involucra la participación organizada de la comunidad en la solución de sus propios problemas, que en este caso no es más que la protección, cuidado, supervisión y educación de sus propios hijos y hermanos.
En términos generales, cabe decir que el debate en el hemiciclo legislativo buscó satisfacer las pretensiones del Ejecutivo y del Ministerio Público dentro del límite de lo razonable. Por eso, los artículos propuestos recibieron múltiples modificaciones en el transcurso de las sesiones, algunos fueron eliminados del todo y otros nuevos incluidos.
Pero lo más significativo fue el abandono de la frase "medidas para garantizar la seguridad ciudadana". Con mejor criterio el Legislativo optó por "medidas para la agilización de la instrucción sumarial en los procesos penales ordinarios y en los especiales de responsabilidad penal de adolescentes", que es el único objetivo sensato que cabe plantear cuando se reforman las leyes de justicia penal, es decir, una mejora en la eficiencia con que se administra un problema cuyas raíces son sociales.
La verdadera garantía de la seguridad ciudadana todavía aguarda su turno en la fila de reformas sociales que el Estado le adeuda a la sociedad. Esperemos que Curundú no sea el último de la fila.
